世界各國土地產權制度及其啟示

    英國古典經濟學家威廉·配第曾有名言“土地是財富之母”，美國石油大王洛克菲勒也曾經發(fā)出“美國的主要財富都來源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。
    土地產權則是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和，由于國情及歷史原因，世界各國的土地產權制度不盡相同。例如我國實行的是土地公有制，城市的土地屬于國家所有，土地的所有權由國務院代表國家行使，農村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。在中國購買房產普通住宅土地使用年限為70年，商業(yè)用地年限為50年。而海外地產的土地產權形式則90％以上為永久業(yè)權、世代相傳。  
    國外的產權形式主要分為兩種：一是永久業(yè)權，另一種為租借權。永久業(yè)權是指當購買一套別墅時，在產權證上所登記內容為土地的邊界、面積及土地范圍內所有物業(yè)的產權擁有者，無使用及租用年限限定；如購買的是一套公寓，業(yè)主所購買的不僅僅是此項物業(yè)，還包括此房產所占這塊土地上1／N的不可分割的永久產權和此套房產所在的空間永久使用權。這兩種產權證書均由專業(yè)的測量師出據(jù)報告，并由政府房產局頒發(fā)產權證。  
    土地租借權又分為兩種：一種是有年限的租借權，土地契約中明確表明租借期限，每年租金多少，及是否有續(xù)約權。另一種是無限的永久租借權，此形式多發(fā)生在土地位置相當罕有地塊上，原有的大業(yè)主希望賣了土地后，以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金，從而永遠擁有此土地使用權。所以實際上這類永久租借地與永久業(yè)權土地意義上區(qū)別不大。  
    一、英國的土地產權制度  
    英國的土地制度歷史悠久，體系完整。在英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū)，全部的土地從法律上都歸英王或國家所有。也就是說英王是唯一的絕對的土地所有人，個人、企業(yè)和各種機構團體僅擁有土地的使用權。英國、英聯(lián)邦國家和地區(qū)的土地雖然在法律上都屬于英王（國家）所有，但擁有永業(yè)權的土地持有人實際上就是該土地的擁有者。因此，英國是一個土地私有制國家，絕大部分土地為私人或法人所有，政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。  
    在法律中，土地保有權的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權利的總和，叫做地產權。地產權有兩種形式：一種是自由保有的地產權，即為永業(yè)權，主要有三類。即無限制的單純地產權、限制繼承的地產權和終身地產權。自由保有權為保有權人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎確定，在他人土地上居住或使用12年，土地視為使用者保有。另一種是租用保有地產權。也稱為租業(yè)權，它是有一定期限的地產權，大部分依協(xié)議而產生。租用保有權有125年、40年、20年、10年等，并通過合同或協(xié)議確定土地權利和內容．而且在租賃期內，確定的土地權利和內容不能隨意更改．自由保有權人不能隨意干涉。最重要的租借地產權是有期限的地產權和定期地產權。  
    雖然英國實行土地私有制，但因公共利益需要，如基礎設施建設，可通過行使強制購買權來征用土地。享有這項權力的有政府和其他機構，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發(fā)展公司，以及自來水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會決定，并以法律形式確定下來。征地機構在取得強制征用權后須經過一系列嚴格的步驟并對被征地人做出最合理的補償。被征地人如對公開質詢的結果仍有異議，還可向最高法院上訴，對于收入在一定范圍內的被征地人，還可在法律費用方面獲得經濟資助。英國復雜的土地強制購買程序保證了強制購買權的慎重使用，土地征用中的平等協(xié)商和合理補償保障了被征地人的合法權益，完備的爭議解決機制有效地緩解了征地糾紛的升級和蔓延。   
    在英國土地權利受法律保護且可以自由交易，然而，土地所有者并不能隨意對土地進行開發(fā)，這一限制通過土地用途管制來實現(xiàn)。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權，即變更土地用途的權利歸國家所有。這項法律實質上實行“土地發(fā)展權國有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請規(guī)劃許可。 
    英國的房屋購買者須繳納印花稅，08年9月初，英國政府為拯救低迷的樓市，大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財政援助計劃。該計劃的重要組成部分便是印花稅假期政策，即政府對價格在17.5萬英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。而根據(jù)英國此前的印花稅政策，房屋成交價在12.5萬-25萬英鎊的，印花稅稅率為1%；房屋成交價在25萬-50萬英鎊的，印花稅稅率為3%；房屋成交價在50萬英鎊以上的，印花稅稅率為4%  
    二、美國的土地產權制度 
    美國國土面積中私人所有的土地占58％，主要分布在東部；聯(lián)邦政府所有的土地占32％，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10％。土地以私有制為主，國有土地只占其中一小部分。美國法律保護私有土地所有權不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價格由市場供求關系決定。聯(lián)邦政府所有土地主要包括聯(lián)邦政府機關及派駐各州、縣、市機構的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權、使用權和受益權上各自獨立，不存在任意占用或平調，確實需要時要依法通過買賣、租賃等有償方式取得。  
    土地私有制是由歐洲移民引進美國的，美國有全世界最自由的土地制度，土地所有權分為地下權(包括地下資源開采權)、地面權和地上空間權(包括建筑物大小、形狀等)，這三部分權益可以分別轉讓。政府無權任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開發(fā)權，開發(fā)區(qū)的道路、學校等基礎設施費用由政府負擔，開發(fā)商僅需提供宅基地內的建設費用，取得私有土地權與開發(fā)權的代價不高，使得大筆資金注入土地投機與開發(fā)，土地供應量大且地價低。 
    在征地方面，世界各國根據(jù)自己的實際情況制定適合自己的行政賠償制度，形成各自不同的“適當”、“公平”、“公正”、“合理”等補償原則。美國是按征用時市場上的公平價值補償，這種市場價值，不僅包括征用時的使用價值，而且包括被征用財產的最佳使用價值，即財產因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價值”，體現(xiàn)了對私有財產利益的保護。  
    美國征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權，指政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產施以限制乃至剝奪的行為。警察權包括土地區(qū)劃、建筑和健康法規(guī)、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權準許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式適用的場合非常有限，并受相關法律嚴格制約。第二種是有償征用，指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為。美國聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了關于有償征用的三個要件：正當?shù)姆�律程序、公平補償以及公共使用。在有償征用中，同樣有相當嚴格的步驟需要遵守。  
    美國地產市場十分發(fā)達，制度健全，所有的土地都實行有償使用，在政策規(guī)定許可的范圍內，土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規(guī)劃引導。私有土地買賣完全是私人之間的事，手續(xù)十分簡單，在雙方自愿簽訂協(xié)議之后，只需向政府繳足規(guī)定的稅金，進行注冊登記即可。土地買賣價格，則由買賣雙方根據(jù)當時土地的市場價值進行估計，完全由買賣雙方協(xié)商，也可由私人估價公司幫助雙方達成協(xié)議，并完成交易。
    三、其他國家（地區(qū)）的土地產權制度  
    當代世界絕大部分國家（地區(qū)）都是實行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系，這兩大法系影響最大。大陸法系國家包括法國、比利時、意大利、西班牙、葡萄牙、德國、奧地利、瑞士，以及他們曾經的殖民地國家等，大陸法系等諸資本主義國家土地所有制的特點是：土地的私人所有一般占主要成份，私有土地的價值量一般占各國（地區(qū)）全部土地資產價值的絕大部分；私有土地雖受政府調節(jié)，但主要以市場機制配置；國有（政府所有）、公有和私有土地處在動態(tài)變化中。在英美法系國家，諸如美國、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個別國家和地區(qū)，土地所有權則和英國類似。  
    在我國香港。1997年7月1日，中國政府恢復對香港先例主權后，按中央聯(lián)合聲明的規(guī)定，香港特別行政區(qū)內的土地歸屬中華人民共和國所有。中國政府授權香港特別行政區(qū)政府行使土地所有權，土地批租制度仍舊保留，50年不變。香港政府以市場地價向私人開發(fā)商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會注資，使其有能力制定和實施公共住房發(fā)展計劃；以免費和下調地價向房屋委員會和房屋協(xié)會供地。使其有能力以低于市場房價向中等收入家庭籌集部分資金，補貼低收入家庭。 
    在新加坡。建屋發(fā)展局可以無償?shù)玫秸�府劃撥的土地，而私人房地產開發(fā)商則必須通過土地批租，有償獲得土地使用權。政府通過這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益；防止地產炒作，對居民購買組屋次數(shù)做出嚴格限定；居民購買組屋后一定年限內不得整房出租；組屋在購買后5年之內不得轉讓，也不能用于商業(yè)性經營，否則將受到法律嚴懲。此外，新加坡已開始征收房產稅，按照規(guī)定，業(yè)主出售購買不足1年的房屋，要繳納高額房產稅。
    在澳洲。購房者必須先行向澳洲政府購買地皮，也就是說，只有在取得土地證之后，才能進行下一個程序也就是房產開發(fā)。國外所謂開發(fā)商在嚴格意義上說更像是建造商，它們負責幫購房者設計、施工，并向政府部門報批。如在墨爾本購房，則需要繳納的稅費項目有土地印花稅、房產印花稅、銀行評估費、保險費、律師費等，收取標準約為總房價的6%。此外，售出房產時也會有產生稅費，主要征收的是增值稅，如澳洲最高會按增值部分的45%來征收。 
    在泰國，房產土地使用年限只有90年，到期之后則須歸還給政府。前蘇聯(lián)與東歐國家土地所有制的發(fā)展歷程是：在傳統(tǒng)計劃經濟體制時期，土地全部為國有（全民所有）或公有（集體所有），并且國有和公有土地均無償無期限地提供給用地單位和個人使用；在改革時期，土地盡管名義上仍為國有或公有，但強調土地占有和使用制度的變革，土地使用制向市場化邁進；在全面實行市場經濟體制后，土地制度以建立私有制為主。 
    通過對世界各國土地制度中的土地產權及其登記、土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)與保護、土地征用等方面進行研究，將會對我國土地管理實踐和相關制度的建立與完善具有積極的借鑒意義�？傮w趨勢，第一，中國在一段時間內可通過加強住房保障走新加坡模式，也就是政府配給型供應方式，這可能是第二次房地產改革的主要方向，從長期看土地市場應該走向土地私有為主導的市場，并以此構建更有效率同時兼顧公平的市場。在這個方面，筆者同意美國三一大學文貫中教授的說法，對于城市用地的政府壟斷是中國最大的國進民退，也是中國房地產供不應求、房價不斷高企的主要原因，因此導致的一個間接后果就是大概1億多潛在農民工就業(yè)機會喪失。政府結束大產權房市場的壟斷，使大產權房市場向小產權房市場靠攏，可望達到降低城市房價的目的。第二，中國的土地私有化進程可以從放開小產權房進而允許集體土地進入一級批發(fā)市場等行為開始。政府如果真想幫助弱勢的農民以及農民工，此舉勢在必行。徹底改革目前的土地制度，允許農民的土地直接入市，與國有土地同市同價，將如同股市中的“大非”解禁，帶來房地產市場的價值重估，市價全面降低。第三，土地制度變遷需要配套改革，比如需要與城市化進程相結合，需要與全社會保障的進程相結合，還需要綜合考慮農民人力資本的進步以及整個新農村建設的進步等等。所以，政府在具體的變革路徑上需要非常審慎。一個比較可取的做法是先在地方試點，取得經驗，再逐步向全國推廣。   趙曉,岳安時

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